ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменения в статью 26 Федерального
закона «Об обороне»
читать дальше
30 июля 1998 года Указом Президента Российской Федерации № 1833 были
утверждены "Основы (концепция) государственной политики Российской Федерации
по развитию вооруженных сил до 2005 года".' В этом документе есть положение
о том, что на национальную оборону должны выделяться средства в размере не
меньше 3,5% от ВВП.
Если за период 1989-1997гг. объем военных расходов в сопоставимых ценах у
России сократился примерно на 87%, то у США он понизился лишь на 31%, у ФРГ
– на 27%, у Великобритании – на 27%. Вместе с тем оборонные затраты в
расчете на одного военнослужащего составляют в США 190 тыс. долл., в
Великобритании – 170 тыс., в Германии – 94 тыс., в Турции 12,7 тыс., на
Украине – 1,55 тыс., а в России – 3,8 тыс. долл. в год.
В течение 2001-2005 годов ежегодные расходы федерального бюджета по разделу
"Национальная оборона" оставались на уровне 2,7-2,8% от валового внутреннего
продукта. Тогда как они должны были увеличиться с 2,65% ВВП в 2001 году до
3,14% - в 2005-м. В результате недофинансирование составило примерно треть
от тех объемов, что были предусмотрены президентскими решениями 2000 года.
В настоящее время сотояние Вооруженных Сил Российской Федерации
характеризуется как критическое. Одной из причин этого является длительное
финансирование расходов на национальную оборону на уровне существенно
меньшем, чем это необходимо, или другими словами - финансирование военного
строительства не соответствует тем задачам, которые определены руководством
страны.
Сравнительный боевой потенциал флота РФ. По боевым возможностям российский
ВМФ в 2002 году уступал иностранным флотам: на Балтике – шведскому флоту в 2
раза, финскому – тоже в 2 раза, германскому – в 4 раза; на Черном море –
турецкому в 3 раза; флоту США – в 20 раз, флоту Англии – в 7 раз, флоту
Франции – в 6 раз. К 2015 году в составе ВМФ России сохранится не более 60
подлодок и кораблей 1 и 2 класса (по 15 на флот), и почти все – устаревших
образцов. К этому же времени флот США должен увеличиться до 300 кораблей
этих же классов.
Состояние авиации. С 1999 по 2003 год Российская армия не получила ни одного
нового самолета. Численность машин ВВС России всех типов уменьшится с 5100
самолетов в 2002 году до 2000 самолетов в 2010 году, и с 1800 вертолетов в
2003 году до 600 вертолетов в 2010 году. Средний налет на летающего летчика
составляет по различным родам авиации от 10 до 30 часов в год. Для
сравнения, натовский минимум налета для боевых летчиков – 180 часов в год.
При этом согласно международным требованиям безопасности полетов, минимально
допустимым уровнем полетов считается налет не менее 60 часов в год. Износ
авиационной техники составляет более чем 57%. Из них 55% эксплуатируются
более 15 лет, 40% от 5 до 10 лет и всего 20 самолетов менее 5 лет. Так в ВВС
на такую технику приходится более 50%, а в ПВО - более 70%. В настоящее
время 87% авиационной техники эксплуатируется за счет продления ресурсов и
сроков службы. При этом максимальный срок продления эксплуатации большинства
этих самолетов, истекает в 2005 – 2009 годах, после чего последует их
неизбежный вывод из боевого состава. По самым оптимистичным подсчетам до
2009 года из боевого состава ВВС РФ будет исключено 3 200 самолетов и более
1300 вертолетов.
Аэродромная сеть России сейчас меньше сети РСФСР в 2 раза и на сегодняшний
день находится в критическом состоянии. Более 70% аэродромов требуют
капитального ремонта или реконструкции. Износ авиатехники составляет около
60%.
Спутниковая группировка России сейчас насчитывает менее 50 спутников,
большинство из которых уже выработало свой ресурс. У США в околоземном
пространстве работает до 500 спутников. До 30% всего стрелкового оружия
Российской армии выработало свой ресурс и нуждается в замене. А по некоторым
типам (пулеметы, снайперские винтовки) эта цифра приближается к 50%. В
случае мобилизации запасников, потребности частей и соединений резерва в
бронетехнике могут быть удовлетворены на 20-30% и то устаревшими типами
машин. Боеприпасов в российской армии осталось всего на 2-4 дня полноценных
боевых действий.
До вступления в 2004 году новых государств в НАТО, на западном направлении
со стороны альянса было развернуто 41 дивизия и 86 бригад, находящихся в
постоянной боевой готовности, а в России им противостоят 4 дивизии и 5
бригад. На Дальнем Востоке США и Япония имеют 15 развернутых дивизий, Россия
– ни одной. Против 109 дивизий Китая в Забайкальском военном округе
развернута 1 дивизия.
Объемы поступающих в войска новых образцов вооружения не покрывают их
естественную убыль. Удельный вес современных образцов от общего их наличия
на мобилизационное развертывание Вооруженных Сил в среднем составляет около
21 %. В то же время в армиях ведущих стран мира доля современных образцов
составляет более 60 °/о.
Нарастающий процесс массового выхода в ремонт основных образцов вооружения и
военной техники приобретает необратимый характер и без резкого увеличения их
серийных закупок к 2011 году прогнозируется резкое (до 10 раз) снижение
возможностей Вооруженных Сил Российской Федерации по решению поставленных
задач.
Закупки сложных образцов вооружения и военной техники уже почти 10 лет
осуществляются в единичных экземплярах, ремонтом охвачено не более 15-20 %
парка вооружения и военной техники, требующего ремонта. (Вот перечень
вооружений, которые планировалось закупить армией в 2005 году: - 4 МБР
«Тополь-М»; - 9 космических аппаратов; - 5 ракет-носителей; - 2 пусковые
установки ракетного комплекса "Искандер-М"; - 17 танков Т-90 и 3 батальонных
комплекта бронетранспортеров (92 БТР – 80); - один надводный корабль; - одна
дизельная подводная лодка «Санкт-Петербург»; - 1 новый и 1 отремонтированный
стратегический бомбардировщик Ту-160; - 7 модернизированных фронтовых
истребителей Су-27СМ.)
В 2006 году будут закуплены 7 ракет "Тополь-М", 17 танков и модернизированы
(а не куплены новые) 17 истребителей Су-27.
Сравнительные данные оборонных бюджетов РФ
Финансирование
2006 г.
2005 г.
2004 г.
2003 г.
2002 г.
2001 г.
2000 г.
1995 г.
1990 г.
Бюджет (млрд. руб.)
668,3
550,133
413,701
345,7
282,4
218,924
143
59,375
138
Проценты ВВП
2,7
2,8
2,69
2,65
2,5
2,77
2,6
-
-
Закупка вооружений (млрд. руб.)
225
187
148
119,5
80
51
42,7
-
71
Для перевооружения Вооруженных Сил требуется существенное увеличение
ежегодных поставок вооружения и военной техники в объемах до 5 % от их
количества, соответствующего боевому составу Вооруженных Сил. Это
соответствует примерно следующим количественных показателям: 140-150
самолетов, 40 - 60 вертолетов, 200 -танков, 250 - артеллерийских орудий. Эти
показатели от 2 до 5 раз превышают предусмотренные Государственной
программой вооружения. И даже столь радикальное увеличение объемов закупок
вооружения и военной техники позволит перевооружить весь парк вооружения и
военной техники, обеспечив поддержание его в требуемой степени технической
готовности, только в течение 20 - 25 лет, или к 2030 году.
При этом будет реализован так называемый «компромиссный» вариант (50% на на
содержание и техническое оснащение Вооруженных Сил и 50% на содержание
Вооруженных Сил) развития вооружения и военной техники, который по уровню
среднегодового финансирования примерно в 3 раза ниже требуемого, при котором
перевооружение может быть обеспечено уже к 2015 году.
Как показывают предварительные расчеты, для обеспечения реализуемости
«компромиссного» варианта развития, начиная с 2006 года расходы по разделу
федерального бюджета «Национальная оборона» должны составлять не менее 3,5 %
от валового внутреннего продукта. Данный прогноз основан на
макроэкономических проектировках Минэкономразвития России на период до 2015
года.
Существенные проблемы имеются также и в вопросах тылового обеспечения
Вооруженных Сил Российской Федерации.
В 2005 году на закупку горюче-смазочных материалов (ГСМ) даже относительно
минимальной потребности недостает примерно 2,2 млрд. рублей. Дефицит ГСМ не
позволит в 2005 году существенно интенсифицировать оперативную и боевую
подготовку. Рост цен на нефтепродукты в сентябре 2005 года уже привел к
тому, что возможности по закупке топлива и ГСМ уменьшились на 25 - 30% от
показателей, предусмотренных при принятии бюджета 2005 года. При полной
потребности Вооруженных Сил в топливе в размере 5,5 миллионов тонн, за
последние 10-11 лет такого количества ни разу не выделялось. Даже
запланированный для закупки в 2005 году минимально необходимый для
обеспечения оперативной подготовки объем в 3,5 млн. тонн по причине
неконтролируемого роста цен на топливо финансированием не обеспечен. Дефицит
средств уже в настоящее время составляет 18 - 20 %.
В пределах выделенных на продовольственное обеспечение средств и при
усредненной на 2005 год численности военнослужащих продуктами (натуральным
пайком) и котловым питанием обеспечивается не более 55% военнослужащих.
Остальные 45% обеспечиваются только денежной компенсацией. При этом размер
указанной компенсации составляет всего 20 рублей, что не соответствует
реальной стоимости продовольственного пайка и меньше ее в 3 раза. Прочие
расходы продовольственного обеспечения (кухонный, столовый инвентарь и т.п.)
обеспечены примерно на 50%.
В 2005 году стоимость суточного общевойскового продовольственного пайка
равна 56,08 рубля. Реально же она достигла 59,44 рубля. Спрогнозированный
годовой рост цен на продовольствие превышен уже на 6%, и это еще не предел.
На погашение возникшей разницы дополнительно к бюджетным ассигнованиям 2005
года на закупку продовольствия нужны еще 1,4 млрд. рублей.
В конце июня 2005 года президент Владимир Путин провел заседание Совета
безопасности России специально посвященное определению основных векторов в
военном строительстве до 2015 года. Именно тогда фактически было признано,
что военное реформирование в период 2001-2005 годов потерпело крах - за
минувшее пятилетие не удалось обеспечить рост качественных характеристик
Вооруженных Сил Российской Федерации и вывести оборонно-промышленный
комплекс (ОПК) страны из системного кризиса. Совет безопасности
констатировал: создается реальная угроза национальной безопасности России, а
потому для исправления сложившегося положения необходимо принимать
неотложные меры.
Совет безопасности сформулировал приоритеты военного строительства в России
на период 2006-2015 годы. Они предусматривают сбалансированное и
скоординированное развитие всех элементов системы сил и средств обеспечения
обороны и безопасности государства, повышение престижа военной службы и
качества жизни военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов
их семей.
Исходя из этого, президентом страны было дано поручение правительству
определить в третьем квартале 2005 года такие объемы ассигнований,
выделяемых на национальную оборону, которые соответствовали бы
предусмотренному росту ключевых показателей качественных характеристик
Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск. Речь, прежде всего,
идет о ресурсообеспеченности, удельных расходах на боевую подготовку, на
текущее и перспективное оснащение вооружением и военной техникой, размерах
денежного довольствия военнослужащих.
Предусмотренный на будущий год объем ассигнований на нужды Вооруженных Сил
не соответствует коллективно выработанному, одобренному Советом безопасности
Российской Федерации и утвержденному Президентом Российской Федерации курсу
на вывод из кризиса военной организации государства.
Однако в главном финансовом документе страны доля расходов от объема ВВП на
финансирование расходов по разделу "Национальная оборона" по сравнению с
2005 годом сокращается на 0,10% - с 2,84 до 2,74% ВВП.
По оценкам Правительства Российской Федерации в денежном выражении объем
ассигнований на оборонные нужды возрос (с 550,1 млрд. рублей до 667,3 млрд.
рублей). Вместе с тнм, инфляция, сопровождаемая непомерным ростом цен на
топливо, энергетические ресурсы, услуги, товары и продукцию ОПК, "съедает"
весь этот прирост.
Показатели объемов расходов по подразделам раздела "Национальная оборона",
как и в прежние годы, сформированы исходя из сложившихся пропорций, без
увязки их с вновь поставленными Президентом Российской Федерации перед
Вооруженными Силами задачами и не ориентированы на достижение значимых
конечных результатов.
Выделяемые на 2006 год ассигнования и планируемые Правительством Российской
Федерации в период до 2008 года включительно меры по повышению денежного
довольствия военнослужащих (в 2007 году - на 25%, в 2008-м - еще на 15%) не
обеспечивают выполнение установок Президента - Верховного Главнокомандующего
о росте доходов данной категории граждан в 1,5 раза в реальном выражении,
поскольку не берутся в расчет инфляция и необходимость покрытия накопившейся
задолженности за предшествующие годы.
К настоящему времени по причине сверхпланового роста цен и тарифов на
товары, услуги и топливо-энергетические ресурсы у Министерства обороны
России обозначился острый дефицит средств: на закупку продовольствия - 1,4
млрд. рублей; на закупку специального топлива и горюче-смазочных материалов
- 5,4 млрд. рублей; на оплату коммунальных услуг - 5,1 млрд. рублей; на
реализацию федеральной целевой программы "Переход к комплектованию
военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и
воинских частей" - 5,7 млрд. рублей; на текущий ремонт объектов специального
назначения - 5,1 млрд. рублей; на другие нужды - 2,15 млрд. рублей. Всего на
сумму 24,85 млрд. рублей.
Правительство запланировало 122,9 млрд. рублей на выплату денежного
довольствия военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации.
Предусматривается его индексация с 1 января 2006 г. на 15%. Однако в
2003-2005 годах требования Федерального закона 2002 года №49-ФЗ "О внесении
изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации
по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им
отдельных льгот" в части, касающейся установления денежного довольствия
военнослужащих на очередной финансовый год с учетом уровня инфляции, не
исполнялись. Вследствие чего образовалась как бы отложенная задолженность (и
перед военнослужащими, и перед военными пенсионерами), размеры которой по
расчетам Министерства обороны России составляют не менее 25% от выплаченного
денежного довольствия (порядка 20% от военной пенсии). Очевидно, что
предусмотренное на 2006 год повышение денежного довольствия военнослужащих
даже не компенсирует в полном объеме накопившуюся перед ними задолженность,
а о прибавке и речи быть не может.
Расходы на продовольственное обеспечение военнослужащих Вооруженных Сил
Российской Федерации предусмотрены в размере 21 818,6 млн. рублей, что на
1500 млн. (или на 7,7%) больше, чем в 2005 году. Однако с учетом
прогнозируемого уровня инфляции в 7,5-8,5% реального улучшения не наступит.
Мало того, анализ исполнения федерального бюджета текущего года и
предшествующих лет показывает, что фактический рост цен и тарифов
значительно превышает предполагаемый Правительством Российской Федерации
уровень.
Общий объем ассигнований на приобретение вещевого и инвентарного имущества
Вооруженными Силами Российской Федерации в 2006 году составит 8 524,6 млн.
руб. Эти средства не позволят обеспечить в полном объеме закупки
повседневного и специального обмундирования - потребности в нем могут быть
удовлетворены лишь на 25-52%.
Объем предусмотренных проектом федерального бюджета на 2006 год финансовых
средств, выделяемых Министреству обороны России на медицинское обеспечение,
составляет 2,2 млрд. рублей, что примерно соответствует уровню 2005 года. Но
запланированных денег явно не хватит для удовлетворения потребностей
Вооруженных Сил Российской Федерации, поскольку уже сейчас наметился рост
цен на фармацевтическую продукцию, который по расчетам в 2006 году превысит
20%. Вопрос же об ассигнованиях на оказание высокотехнологичных
(дорогостоящих) видов медицинской помощи военнослужащим и военным
пенсионерам вообще не решается. Ежегодная потребность в проведении
высокотехнологичных медицинских операций только по линии Министерство
обороны России составляет 7 тыс. единиц. Для этого нужно предусмотреть не
менее 700 млн. рублей.
На жилищно-коммунальное хозяйство Министерству обороны России в 2006 году
предусмотрено выделить 10,4 млрд. руб. Это позволит обеспечить строительство
и приобретение для Вооруженных Сил Российской Федерации порядка 7,9 тыс.
квартир, что сопоставимо с уровнем 2005 года (7,7 тысячи квартир), но
существенно меньше, чем в 2001-2003 годах (от 13,1 до 14,9 тыс. квартир
ежегодно). Для того чтобы к 2010 году решить задачу обеспечения крышей над
головой служивых, заключивших контракты с военным ведомством до 1 января
2005 года, необходимо ежегодный объем финансирования строительства и
приобретения жилья увеличить на 5 млрд. рублей.
На обеспечение жильем увольняемых в 2006 году с военной службы
военнослужащих, Министерство обороны России может рассчитывать на
ассигнования в объеме 6,1 млрд. рублей, что позволит приобрести порядка 7,8
тыс. государственных жилищных сертификатов. Министерству обороны же
необходимо около 12 тыс. Чтобы полностью удовлетворить эту потребность,
Правительству Российской Федерации следует изыскать дополнительно 3,2 млрд.
рублей.
При расчете Мининистерством обороны Российской Федерации расходов на
приобретение специального топлива и горюче-смазочных материалов,
Правительство Российской Федерации приняло сложившуюся на 2005 год
потребность в них без какого-либо увеличения объемов закупок. Под это и
выделены 29 млрд. 269,2 млн. рублей, что никак не коррелируется с жестким
требованием Верховного Главнокомандующего повысить уровень боевой выучки
Вооруженных Сил Российской Федерации.
Сохранение существующих подходов к финансированию расходов на национальную
оборону не способствует качественному улучшению состояния и боевых
возможностей Вооруженных Сил Российской Федерации.